来源：晓更基金会 2024-03-15 10:34 北京背景信息：
党的二十大报告提出“完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系”是新时代的重要任务之一。据第二次残疾人抽样调查估算，我国有超过2000万民事行为能力受限的智力及精神残疾人，该群体的监护人（父母为主）进入老年阶段后，照护能力直线下降。在家庭规模小型化为主流的背景下，特殊需要家庭受困于“人”与“财”的托付安排，当下也缺乏专业可及的社会支持系统来保障特需人士的福祉权益。
信托具有财产隔离的功能，专款专用可以有效地将财产转为服务，对于无民事行为能力或限制民事行为能力的受益人来说是一种有利的权益保障方法。2023年3月《中国银保监会关于规范信托公司信托业务分类的通知》中明确将“特殊需要信托”纳入“财富管理服务信托”项下的业务品种。
据不完全统计，截止2024年1月，约有10家信托公司设立了近百份特殊需要信托并发展出不同业务形态。但作为一项被探索的新生事物，特殊需要信托面临很多挑战。晓更基金会一直努力在可及范围内通过行动推动创新方案的实践和突破。
2023年11月，晓更基金会曾携手五矿国际信托有限公司共同举办“2023爱享无虞——第三届托付与生活研讨会”，与专家、学者、特需家庭代表及各方齐聚一堂，共同探讨如何走出特殊需要家庭群体的终期困境。（活动回顾 | 2023爱享无虞——第三届托付与生活研讨会顺利举办）原银监会非银司司长、信托制研究专家高传捷受邀参会，并发表《完善方法推进特殊需要信托制度建设》演讲。他在发言中强调了研究和推动特殊需要信托制度建立的重要意义，值此两会建言之际，特将高老师的精彩发言全文分享，以帮助大家理解通过建言自上而下“促进特殊需要信托规范化发展”的重要价值。以下为演讲全文：
《完善方法推进特殊需要信托制度建设》
发言人：高传捷
各位嘉宾、各位专家、精协亲友们：
大家好！感谢研讨会的邀请，很荣幸和各位嘉宾探讨特殊需要信托的服务推动。在此，我想和大家分享三句话。
一，发展我国的特殊需要信托非常重要。
2023年3月，《关于规范信托公司信托业务分类的通知》发布，特殊需要信托成为信托公司向社会稳定提供规范服务的基本类型。
特殊需要信托是指信托公司接受单一自然人委托，或者接受单一自然人及其亲属共同委托，以满足和服务特定受益人的生活需求为主要信托目的，管理处分信托财产的服务类型。
根据境外经验，特殊需要信托等类似的信托服务对心智障碍、精神残障、高龄照料、失能失智、完善监护、尊重人权、重视自决、向决策能力受损者提供“支援决策”取代“替代决策”等类需求满足具有重要作用。
特殊需要信托的服务对象涉及大量家庭和人群。据不完全统计，我国现有8500万残疾人；其中，民事行为能力不足的心智障碍人士2000多万人，这些人士与他们的亲属涉及到近1亿人口。我国的老龄化正在加重，按照未来老龄化人口4亿人估算，我国罹患老年失能失智人口和照顾他们的亲属将成为我国社会中一个数量巨大的群体。
目前，我国社会保障水平不高，老年认知症、心智障碍等群体需要得到政府、企业、家庭、社会各方力量的支持，才能适当地度过生命过程，向这两个特殊群体提供质量可靠、安全稳定的特殊需要信托服务成为一个重大的社会课题，直接关系到人民对美好生活的向往。
建立特殊需要信托服务符合我国文化传统与现实国情，符合第六次中央金融工作会的基本精神，符合金融与信托服务的本质，对满足人民日益增长的信托服务影响深远、意义重大。
特殊需要信托服务推出正当其时。根据社会的需求积极研究特殊需要信托的服务制度，对完善服务，尽快扩大服务有重要意义。
二、要加大特殊需要信托制度体系建设的工作力度。
当前，设立特殊需要信托的需求较多，作为鼓励发展的服务类型，特殊需要信托的针对性扶持政策、制度框架、服务内容等急需明确，完善各项制度的任务十分紧迫。
特殊需要信托的服务制度是一个制度体系，涉及多个法律制度和较为复杂服务安排。2012年，我和一些专家组成课题组开始研究我国残疾人保障信托事宜。根据我国国情、借鉴境外经验，2016年形成研究成果，2017年11月得到国务院领导的批示。也就是说，利用信托制度完善我国心智障碍群体保障的设想已经国务院原则同意，现在的任务就是要建设符合实际需要的实施办法。
心智障碍群体作为“终身受益人”的信托服务比较复杂，涉及多方面的需求、多个法律制度。
从课题组调研的情况看，心智障碍群体家长最关心的是当家长不在了孩子的生存能够得到放心托付；具体的愿望，一是孩子能有尊严地渡过生命周期；二是孩子生活能有人照料、私人事务能妥善管理；三是孩子生活所需财产能得到安全管理与合理使用；四是有适格的主体提供规范服务；五是公权力能给予监督、救济；六是当家长留下的钱财不够了能有人兜底，等等；
核心需求是孩子的“命、事、钱”有人帮助管理，能够有明确、可预期的制度并依据执行。
境外向民事行为能力不足群体提供照料服务有长期的经验，近几十年有较快发展，特别是联合国《残疾人权利公约》颁发后，一些国家完善了制度，服务有明显增加。从已有实践看，特殊需要服务有以下特点：
一是为维护被照料人权益，提供服务的地方都制定了比较周密的法律制度与服务规范；基本法律制度是监护制度、信托制度、代理制度（可持续/持久/永久/辅助决策《授权书》）；近阶段制度变动的重点是按照《残疾人权利公约》第十二条规定，用“支援性决策”取代“替代性决策”。
二是管理被照料人的健康与福利、生活与私人事务的人员与管理财产的人员分开，不同人员有明确的分工；生命与健康、生活照料与私人事务、财产事务、相关服务人员、管理人员等均与信托受托人一样受到信义义务约束，提供服务、实施管理禁止“利益冲突交易”，防范“过早遗产继承综合症”、“过度赠与”、“慷慨使用”等侵财行为。
三是特殊需要服务实践中有方便取得的格式化文书、协议、合同模板，有严格的程序和服务履职指引；老年人作为服务对象的情况居多；
四是各地根据自身情况制定的制度虽有差异，但“名同形异实同”或者“名异形异实同”；根据实践情况适时完善制度；
五是所有地区都规定了公权力（法院、法庭、行政机关等）介入监督、管理、保障等。他们的经验值得注意。
当前，我们的任务是研究借鉴成熟经验，尽快建立我国自己的特殊需要信托管理办法。多年实践证明，要建立管理办法首先要有一个科学的办法，没有科学的办法或者是制定办法的办法不科学，特殊需要信托的制度建设就容易出现无效研讨、盲目实践、拖延时日，特殊需要信托服务难以迅速建立、提供使用。
会前，李俊峰老师向我介绍，近期，几乎每周都有类似话题的研讨会在不同地方召开。这个现象说明，建立特殊需要信托管理办法已经引起越来越多的社会关注，有了各方面的行动，办法制定的推动力度就大了。
但是单有开会讨论还不够，还要提高研究效率，减少重复研究，尽快将实践中的问题和解决方案及时公布，把已有的成果及时固定、转为共识、转为可供社会实践、验证的办法，才能实实在在地促进特殊需要信托制度完善。
理论上，一个社会问题因制度完善而得到解决属于社会体制演进。社会具体制度的演进可以有三种路径，第一种是自上而下、强制性演进的路径。例如，对特殊需要信托管理制度，由国家建立法律、国务院制定条例、管理机关设立规章制度，残联或者信托业协会颁布行业指引，形成制度体系。这种自上而下路径的优点是制度稳定，权威性高，效果预期明确，缺点是周期长、进程慢。
第二种是自下而上、自我进化演进的路径。由需要新制度的群体从实践起步，边实践边总结，及时把实践经验固定为规则；非正式规则逐步形成不同层级的法律法规。例如，特殊需要信托的服务家庭、信托公司、监护人、托养机构从服务实践中入手，自我商讨、自我完善、自我推进形成合约；逐步扩大应用人群，约定俗成建立规则；管理机关将成熟经验固定为制度，渐次提高立法层次，最终形成国家法律制度。
这种路径的优点是从实际出发，制度成熟性好；不足是博弈成本高，时间成本、磨合成本、社会推广等成本高，对急迫的社会需求响应度不理想，制度推广慢。
第三种是社会各方经协调、博弈、妥协实现制度演进的路径。例如，特殊需要信托制度的相关主体或代表人把分散在实践中的问题集合起来，对建立制度、提供服务进行共同商讨，通过集体协调推动解决方案达成。协调工作有一个具有公信力和协调能力的牵头人来组织。
这种路径可以克服自下而上的低效率和自上而下的实践经验不足的缺陷，提高制度建设效率。社会组织担任牵头作用，符合社会组织发现问题、解决问题、促进社会进步的宗旨与使命。
现实生活中，对特殊需要信托服务制度建立应该考虑三种路径相结合，发挥各自优势，尽快建立基本制度，满足规范运行需要，保障各方当事人合法权益。
三，怎么办。
从现实情况看，社会各界自发行动制定办法可以考虑以第三种路径为主的方法。具体建议是：
一是落实协调牵头人。明确有关各方协调的一个召集人，集合各方人士开展沟通协调博弈，对有分歧的事项先达成妥协，及时公布，在实践中继续验证。我建议，请大家推举、认可的社会组织或者是晓更基金会继续开展研讨会的活动，约一些有经验的单位、人士与其他方面的人员一起开会，通过协调、沟通形成成果。我相信，这样的协调机制出现时，一定会得到大家的积极参与与配合。今天的会议就是一个证明。
二是明确协调议题。建立特殊需要信托的基本框架是监护人、托养人、受托人履行职责、监督的方法以及程序性规则。目前已经有一些制度，也设立了实际运行的特殊需要信托。在本次研讨会圆桌讨论中，各位嘉宾对下一步需要完善的事项提出了30多项需求，大家就可以从这些需求入手开展工作。
当前急需的，首先是健全监护人的制度。即家长作为法定监护人以外，遗嘱指定监护、意定监护、法院裁定监护等监护人如何找到，如何履职与监督。其次是托养人提供服务的制度。又次是监督制度。再次，是兜底制度。这些需求有轻重缓急之分，可以根据实践需要以及协调会议的安排，由出席会议的代表讨论，有一个成果后就及时公布，最后到所有的办法都有答案。
三是建立协议模板，开始社会验证。一个制度需要有基本完整的服务环节，各环节衔接形成一个可供参考的合同或者是协议范本。没有范本，家长设立信托要四处去找信托公司接洽，协商的结果不确定，反复、无效的服务寻找，繁琐、冗长的合同解说、商谈，会把家长、信托公司、监护人、托养人搞得都很累；如果有一个完整的大体可通用的范本，就好比有了一个中医的基本方，每个家庭可以根据自己的情况、需求、孩子的病情、自家经济条件、对孩子生命周期的期待等，对基本方加加减减，即可形成自家的合同。
所以，我们要在继续研究境外经验的同时，从国情实际出发，尽快形成特殊需要信托合同范本2024年版本，经过一段时间试用完善后再出2025年版本，经过3-5年的探索，适合中国心智障碍家庭的特殊需要信托的范本就会逐步成熟了。
心智障碍者人士只是特殊需要信托服务对象的一部分，社会上还有更多人士期待特殊需要信托。有了基本范本就可以据此不断扩充内容，服务更多的人士。
四是推广论证。建议在中国精协的指导之下，晓更基金会继续研究科学的方法，与信托公司和其他组织共同努力，早日形成一个可供参考的办法和范本，给所有有需要的家庭送去希望。办法和范本可以成为培训的教材，让更多的人们了解特殊需要信托，知道信托怎么服务，什么样的合同家长可以接受，社会各方面可以提供什么样的帮助。
特殊需要信托制度建设是跨学科的制度研究，各方面都有优势与不足，只要我们都有积极促进特殊需要信托服务进步的愿望，经过不断努力，一定可以取得预期的研究成果。
再次感谢晓更基金会！从2017年起你们就开始持续做研究，办了一件大好事，促进了制度的进步，希望你们把制定办法的办法想好、做好，希望有更多家庭、更多专业人士参与到办法的制定中来，有一个时间表，早出成果，为特殊需要信托的顺利实施做出贡献。
祝本次研讨会取得圆满成功！
谢谢大家！
★写在后面：
为了更好促进特需信托发展，解决千万特需家庭面临的困境，有效落实国务院印发的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》——“牢牢把握金融工作的政治性和人民性”，今年，在多个关切方的共同努力下，一份《关于促进特殊需要信托规范化发展的建议》的提案被提交至全国两会，具体建议如下：一、建议国家级智库或民政、残联等部门将特殊需要信托作为未来民生金融工程开展调查研究，为将其系统纳入“十五五”相关工作体系做前期准备。二、统筹民政、残联等部门，结合老年人群、残疾群体，失独家庭等特殊人群家庭的需求，配套出台与特殊需要信托相关规范、扶持政策和必要的社会监护规范等衔接政策；三、建议国家金融管理总局及民政部门将特殊需要信托作为一项促进民生改善的金融工程配套出台试行管理办法，促进特需信托业务的稳定发展，优化服务信托配套体系，规范管理。具体如下：1） 推动成立特殊需要信托监管委员会或工作处，规划特殊需要信托发展的备案管理和监督体系，并进行特殊需要信托的备案及年度披露，加强特需信托的监督管理；2） 优化信托合同结构，提供简易版导读指引，根据国家普惠性金融可得性倡导，提升特需信托的可得性。3） 基于特殊需要信托服务的长期性、特殊性的特征，参考2020年深圳市残疾人联合会联合地方金融管理监督局出台的《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》中的各角色定位，提供必要规范指引，厘清特殊需要服务架构中各职能角色定位和关系，如监护人、监察人、第三方中介，服务机构等；4） 鉴于不动产在普通特殊家庭财产中占比较高，不动产登记机构有必要在实践中探索并实现信托相关制度的融合构建，如不动产登记产权证有信托财产的备注；5） 促进特需信托与公证机构、法院等机构的实践衔接探索，共同推动遗产管理人制度的细则落地；完善信托财产等登记制度，为特需家庭遗嘱信托落地做好准备。四、在构建特殊需要信托服务体系的同时，加强引导面向中低收入家庭的公益慈善信托设立，多维度、深层次地帮助中低收入家庭解决问题。
发言稿 | 高传捷编辑排版 | 赵媛审校｜李红颖